Selektiv synsing fra Jensen og Gussgard

Den pensjonerte (emeritus) professor ved Høyskolen i Hedmark Bjarne Jensen og Gunnar Gussgard har skrevet en rapport (forkortes JG fra nå av) der de argumenterer for oppsplitting av Kinn kommune. Etter snart 20 år som utflyttet vågsøyværing har jeg aktivt unngått å ta del i debattene om kommunesammenslåing og –oppsplitting. Men som professor med kommunaløkonomi som et av mine spesialområder må jeg komme med noen kommentarer til denne rapporten.

Det sentrale sporet i rapporten er befolkningsutviklingen, pga. den effekt dette vil ha på kommuneøkonomien. Det vises til en liten nedgang i folketallet etter vedtak om sammenslåing, og konkluderes med at Kinn derfor har feilet i en av sine viktigste oppgaver. La oss for nå se bort fra det absurde i å dømme en kommunes evne til å opprettholde befolkningsvekst etter et par års eksistens og se på hvordan JG grunngir dommen.

At to ting sammenfaller i tid er en korrelasjon. En korrelasjon kan indikere at en ting forårsaker den andre, men trenger slett ikke å gjøre det. For at man skal kunne hevde at Kinn har feilet, må man sannsynliggjøre at utviklingen hadde vært signifikant bedre dersom kommunene stod hver for seg. JG forsøker ikke en gang å sette opp en slik analyse, men refererer i det minste til noen som har gjort det (Gleinsvik, Klingenberg og Staalesen i Proba heretter, GKS).

GKS ser på kommunesammenslåingene som fant sted i perioden 1988-2012, totalt 14 nye kommuner. Det begrensede antallet kommuner gjør at de må operere med et beskjedent datasett og de gjør det også helt klart allerede på side 1 at «Utredningen sikter ikke mot å identifisere årsakssammenhenger». For å få et inntrykk av det kontrafaktiske (altså hvordan utviklingen hadde vært uten sammenslåing) bruker de SSBs kommunegruppering for å finne sammenlignbare kommuner. Konklusjonen er at i 7 av 14 hadde folketallet en svakere utvikling, i 4 av 14 en sterkere, og i 3 av 14 den samme utviklingen som i sammenlignbare kommuner. Ikke egentlig så mye å skrive hjem om, og GKS åpner også sin oppsummering (s 35) med setningen «Det er få klare tendenser i materialet».

Rent teknisk studerer GKS en differanse, de ser på utviklingen etter sammenslåingene. Det er da en betydelig utfordring at det ikke er tilfeldig hvilke kommuner som velger å slå seg sammen, særlig ikke i perioden de studerer da sammenslåinger var helt frivillige. Man kan derfor tenke seg at de kommunene som valgte å slå seg sammen var kommuner som av ulike grunner skilte seg fra sammenligningskommunene som ikke var med i kommunesammenslåinger. Dette poenget er GKS innom på side 2 «Det kan tenkes at svak befolkningsutvikling har vært en begrunnelse for sammenslåing(…)».

Dette kunne man undersøkt nærmere ved å inkludere data fra årene før sammenslåing og undersøke om differansen mellom kommunene endret seg etter sammenslåing, en metode som empirikere kaller differanse-i-differansen. Dersom kommunene fulgte like trender før sammenslåingen, men det oppstod en endring i trenden for de som slo seg sammen i det de slo seg sammen, kunne man sagt at det kanskje er en effekt av kommunesammenslåingen. Om man da i tillegg setter dette inn i en regresjonsanalyse der man kan kontrollere for ulike kommunekarakteristika, generelle trender osv, kan man nærme seg noe som ligner på en sannsynlig årsakssammenheng. Det gjøres ikke i GKS, og man kan derfor – som altså GKS tydelig understreker – ikke trekke sterke konklusjoner fra deres arbeid.

Heller enn analyse går JG for selektiv synsing. Den opplagt pussige geografien til Kinn vies mye plass i diskusjonen. Feriene mine er delvis pendling mellom mitt barndomshjem utenfor Måløy og svigermors hytte på Svanøy. Jeg er derfor smertelig klar over at å reise fra Måløy til Florø med bil først tar en liten halvtime med ferje før det er 90 minutter med dødsangst og raserianfall på elendige veier. Men hvor stor rolle spiller dette for kommunens evne til å gjøre jobben sin, og ikke minst: i hvilken grad påvirker det beslutningen mennesker tar om å bosette seg i enten gamle Flora eller Vågsøy?

Rapporten peker på en del potensielle interessemotsetninger mellom Flora og Vågsøy. Det er en viktig diskusjon, men de som ikke ønsker oppsplitting kan sikkert ramse opp like mange saker der man har sammenfallende interesser. En nøktern utredning burde diskutert begge deler, og analysert hvordan de ulike effektene kan påvirke befolkningsvekst, hvilke effekter som kan forventes å være sterke eller svake og så videre. Det er ingenting slikt å spore i rapporten.

JG viser videre til at innbyggerundersøkelser finner at innbyggere er mer tilfredse med tjenestetilbudet i små enn i store kommuner. De har imidlertid ikke tall på om innbyggerne i Flora og Vågsøy var mer eller mindre fornøyde enn innbyggerne i Kinn. Da blir det et nokså uinteressant innspill, særlig mtp at Flora, Vågsøy og Kinn alle er ganske middels store kommuner. Det er også interessant å problematisere hva slike undersøkelser egentlig måler. I en fersk studie av tilfredshet med vannkvalitet, viser jeg og en kollega at det er alle mulige andre saker enn faktisk vannkvalitet som avgjør tilfredshet med vannet. Viktigst er det vi på godt norsk kaller «grinebiterindeksen», den viser at de som er misfornøyde med alt mulig annet også er misfornøyde med vannet, selv om de drikker samme vann som de som generelt er fornøyde med alt. Man skal derfor være tilbakeholden med å tillegge slike undersøkelser for mye vekt. Det er også uklart i hvilken grad brukertilfredshet påvirker befolkningsvekst (husk at innbyggere er mer tilfredse i små kommuner, som ofte har negativ befolkningsvekst).

Det er en gyllen regel i forskning at man skal komme med nøkterne konklusjoner basert på sterke bevis. JG gjør omtrent nøyaktig det omvendte. Hadde en siviløkonom-student på NHH levert meg en slik analyse ville jeg tatt en lang alvorsprat med vedkommende om hvordan en utredning skal se ut og hvilke vitenskapelige minstestandarder man må oppfylle.

Avslutningsvis er det viktig å tenke over hva denne debatten egentlig handler om. I altfor stor grad virker den å handle om hvorvidt det var en god ide å slå sammen Vågsøy og Flora i utgangspunktet. Her er min personlige mening – som ikke er mer verdt enn andres selv om jeg er «kommuneprofessor» – at det var det ikke. Men gjort er gjort og spist er spist, kommunene ble slått sammen. Da faller ikke lenger bevisbyrden på de som ønsker å beholde den nye status quo, men på de som vil bruke en stor mengde tid og ressurser (utgifter er ikke gratis selv om staten betaler) på å gjennomføre en ny reform. Og da holder det ikke å vise at en oppsplitting vil gi like gode resultater som status quo, ei heller holder det å vise at en oppsplitting vil gi litt bedre utfall, man må vise at utfallene er så mye bedre at det er verdt kostnaden og innsatsen. Rapporten fra JG gir i så måte ingen relevant informasjon.